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论道 | 吕忠梅：编纂环境法典 是为了中华民族的永续发展
作者：吕忠梅，十三届全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任。
来源：微信公众号“人民论坛网”于2021年9月3日推送，原载于《人民论坛》杂志8月下。
近日，十三届全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅在《人民论坛》刊发署名文章，对编纂环境法典的重要意义及如何贯彻落实生态文明法治理论等问题进行了深入阐释。
为中华民族永续发展编纂环境法典
中国生态文明建设取得巨大成就但仍面临严峻挑战。回顾新中国成立以来的环境保护历史，我们走出了一条具有鲜明中国特色的环境保护道路。自1972年中国政府代表团参加联合国第一次人类环境会议后，中国就将环境保护提上重要议事日程，一直大力推进生态文明建设，强调综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。
党的十八大以来，为全面加强生态文明建设，中国开展了一系列根本性、开创性工作，推动生态文明建设和生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性、全局性变化。一是生态文明建设在国家战略中的谋划部署不断加强，先后纳入“五位一体”总体布局、新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略、新发展理念、三大攻坚战、社会主义现代化强国目标。二是产业结构、能源结构、交通运输结构、农业投入结构调整成效显著，绿色经济加快发展。三是人民群众的生态环境获得感、幸福感、安全感显著增强，污染防治攻坚战取得明显成效，“十三五”规划纲要确定的九项生态环境约束性指标超额完成，森林覆盖率、自然保护地面积明显提升。四是生态文明体制改革顺利推进，出台数十项生态文明建设相关具体改革方案，为构建现代环境治理体系奠定体制基础。五是全球环境治理贡献日益凸显，引领全球气候变化谈判进程，展现负责任大国担当，深入开展绿色“一带一路”建设，生态文明建设成就获得国际社会高度认可。
中国加强生态文明建设的实践表明：生态环境保护和经济发展是相辅相成的辩证统一关系。建设生态文明，推动绿色低碳发展，不仅可以满足人民日益增长的优美生态环境需要，而且可以推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。但是，当前中国生态文明建设仍然面临诸多矛盾和挑战，生态环境质量向好的基础还不稳固，从量变到质变的拐点尚未到来，生活环境质量与人民群众的期盼相比、与美丽中国建设目标相比、与全面建设社会主义现代化国家的要求相比，都还存在较大差距。“十四五”规划和2035年远景目标纲要，提出了建设“人与自然和谐共生”现代化的新目标，因此，必须加快推进生态文明体制改革，更加注重同步推进物质文明和生态文明建设，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，统筹污染治理、生态保护，应对气候变化，促进生态环境持续改善，为世界提供生态环境治理的中国方案。
中国生态文明立法体系亟待通过法典编纂实现“提档升级”。用法治思维和法治方式推进国家环境治理体系建设、保护生态环境，是世界范围内环境保护的成功经验。中国从1950年开始，先后颁布《矿产资源保护试行条例》《水土保持暂行纲要》等法规、规章，既鼓励开发利用自然资源、发展生产，又强调保护资源、综合利用。1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）确立自然资源国家所有权。1978年《宪法》、1982年《宪法》均将保护环境确立为国家责任。2018年《中华人民共和国宪法修正案》，将“生态文明”纳入并确立了美丽中国建设目标，同时，明确了国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权，为深化生态文明体制改革奠定了宪法基础。
自1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布实施始，国家立法机关不断加快制定污染防治类、资源利用与保护类单行法的进程，先后制定了40余部法律；与此同时，国务院制定了60余部环境行政法规，国务院有关部门制定了600余部环境行政规章，颁布了1200多部国家环境标准。这些法律、法规和标准为加强生态环境保护、巩固生态文明体制改革成果、实现可持续发展提供了法律保障。
但是，随着生态文明体制改革的推进和建设人与自然和谐共生的现代化目标提出，现行法律、法规的实施出现了几个明显问题。一是虽然立法数量多，但重复率高、矛盾冲突多，法律适用困难。二是在中国的立法体系中，生态环境立法分属于行政法、经济法两个子系统，生态环境立法具有深刻的“部门主导”烙印。由于在环境法律实施领域中缺乏一个统一的、根本的精神指引和原则性规范，而是将整体生态环境按照要素和区域进行分割，因此在严重重叠的同时还存在诸多缺漏。因此，法典编纂给现行环境法律提供了一个从分散走向内部协调一致的机会。
党的十八大以来，生态环境体制改革步伐明显加快，新构建的源头严防、过程严管、后果严惩的全过程管理体制大大超越了过去的污染防治型体制。“十四五”时期，中国生态文明建设将朝着以降碳为重点的战略方向迈进，这将推动减污降碳协调增效，促进经济社会发展全面绿色转型，实现生态环境质量改善由量变到质变的转变。同时，我们更加迫切地需要建立统筹污染治理、生态保护、气候变化应对、生态环境质量持续改善的生态环境保护法律体系。以引领社会关系变革为主要功能，是法典化所具备的最大优势。通过环境法典编纂，一方面，可以将生态文明建设的国家战略具体化，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式；另一方面，可以克服现行立法存在的分要素立法、分部门立法、整体性不足、法律实施困难等弊端，为实现人与自然和谐共生的现代化国家目标提供体系化、协调性、便于实施的法律制度保障。
生态文明法治理论为环境法典编纂提供坚实政治基础
中国共产党走过的百年历程，是一条谋求民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福的复兴之路，也是一条不断调整人与自然关系、破解中华民族永续发展难题的绿色发展之路。在中央苏区、陕甘宁边区等建设过程中，我们党就开始了生态建设实践，十分注重土地山林分配、植树造林、农田水利建设。新中国成立后，毛泽东同志主持制定的1954年《宪法》，确立了自然资源国家所有权制度。改革开放初期，邓小平同志告诫全党要尊重自然规律，明确提出制定环境保护法。江泽民同志指出实施可持续发展战略始终是社会主义建设的一件大事，并强调不断完善社会主义市场经济体制下的环境保护法律体系。胡锦涛同志提出科学发展观，将“建设生态文明”作为中国实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。
党的十八大以来，在卓越的理论创新和取得的重大成就基础上，诞生了习近平生态文明思想和习近平法治思想。习近平总书记强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，要积极推进生态文明等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，填补空白点、补强薄弱点。这些新理念新思想新战略，蕴含着“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的自然历史观，彰显了“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”的法治思想，揭示了社会主义生态文明法治建设的本质规律，科学回答了“推进怎样的生态文明法治建设，为什么要推进生态文明法治建设，如何推进生态文明法治建设”等一系列重大理论与实践问题，是一个系统科学、逻辑严密的理论体系，为编纂环境法典提供了坚实的政治基础。
生态文明法治理论坚持马克思主义自然观，传承中华民族天人合一、顺应自然的优秀传统文化理念，科学认识人与自然的关系，创造性地提出生命共同体理念，从自然生命共同体、人与自然生命共同体、人类命运共同体三个不同层面，认识人与自然、人与人、个人与人类之间的关系，将自然条件纳入经济社会发展体系。与西方生态环境理论的自然中心主义或生态中心主义不同，习近平总书记强调，人类关心自然、保护自然的根本目的是满足人民的需要，保护生态环境必须依靠人民，良好生态环境必须由人民共享，这为环境法典编纂确立了人民立场。
生态文明法治理论立足于新时代社会矛盾发生新变化的时代需求，针对中国生态环境保护面临的新形势与新挑战，习近平总书记明确提出：“绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富。保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本。”“绿水青山不仅是金山银山，也是人民群众健康的重要保障”，必须统筹山水林田湖草沙综合治理，建立人与自然彼此关联、有机统一的价值观和整体性、系统性、协同性方法，为环境法典编纂提供价值论与方法论指引。
生态文明法治理论深刻把握中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，纵览国内法治、涉外法治大趋势，以谋全局的宏大视野，提出“让良好生态环境成为人民生活的增长点、成为展现中国良好形象的发力点”；同时，“唯有携手合作，我们才能有效应对气候变化、海洋污染、生物保护等全球性环境问题，实现联合国2030年可持续发展目标”。这进一步明确了，生态文明法治建设必须构建国内国际协同治理体系、向世界环境治理体系贡献中国智慧与中国方案的要求，为环境法典编纂提供了全球视野与国际化目标。
以实现中华民族永续发展为价值目标，彰显以人民为中心的法治立场。环境法作为新兴的法律现象，是人类面对日益严重的环境问题挑战，在重新认识人与自然关系的基础上，反思传统法律基于主客二分立场，克服将人与自然相互对立、为追求一己一时之利而罔顾全面长期发展弊端，建立在人与自然和谐共生基本伦理之上的法律规范体系。这决定了环境法具有完全不同于传统法律独尊个体自由的价值观，强调必须以守住自然环境安全边界为圭臬，以限制污染和破坏环境的自由为方法，由国家承担保障民族整体利益、国家长远利益的责任，履行为国民提供良好生态环境的义务。
中国宪法已明确了美丽中国的建设目标，环境法典作为国家承担“保护和改善生态环境和生活环境，防治污染和其他公害”公共责任的基础性法律，理应秉持“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”的人民立场，以实现中华民族永续发展为核心价值，回应人民群众对美好生态环境的新期待，充分体现“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”的人民属性和人文关怀。
选择适度法典化编纂路径，推动形成具有中国特色的生态文明建设新模式。在世界范围内，环境法典编纂并不是孤立的法律现象。虽然不同国家选择了实质编纂、形式法典等不同的法典化模式，但有一个共同的规律，就是从环境立法的实际需要出发，选择本国环境法典的范围和内容。其实，采用何种法典编纂模式并无优劣之分，关键是看能否契合本国环境法治建设的实际，以及是否能够有效推动经济社会的发展。
中国的环境法典编纂，既有进入新发展阶段、构建新发展格局产生的新社会关系对更高水平法律调整的新需求，也有现行立法矛盾冲突、交叉重叠等问题对通过体系化方法提高法律质量的现实需要。面对中国生态文明体制改革还在进行，环境治理体系尚未成熟定型，长期以来分部门立法形成的污染防治类法律、生态保护类法律、自然资源能源类法律的范围和内容存在较大差异等现实情况，中国环境法的法典化应当选择对当前的环境法律进行一定程度法典化的适度法典化模式，这一方面可降低法典的条件要求和目标定位，另一方面也可增强法典的灵活性和适应性，形成具有鲜明中国特色的环境法典。
采取整体性逻辑构架，着力构建“绿水青山就是金山银山”的法律制度体系。生态环境问题根本上是生产方式和生活方式问题，但长期以来，环境保护与经济发展被视为此消彼长的对立关系，在立法上也形成了保护法与开发利用法的对立思维，缺乏环境与发展的综合决策思维，忽视自然资源开发利用过程中的生态保护或者在环境保护过程中完全不考虑生态环境的经济价值，导致社会、经济、环境发展的不充分不平衡的矛盾。编纂环境法典，要求以实现中华民族永续发展为核心价值统一现行法律，以整体性思维、系统性方法理解绿水青山与金山银山的关系，将自然条件纳入经济社会发展体系，促进生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一体推进。
中国民法典的成功编纂，是坚持问题导向，立足中国实际进行体系创新、制度创新的结果。其中，将绿色发展理念纳入民法典并构建绿色规则体系，既为环境法典编纂带来了机遇，也提出了更加合理选择体系化路径的挑战。这就要求我们在准确把握环境法发展规律基础上，以社会可持续、资源可持续、经济可持续相互贯通的整体性思维，构建“生态优先，绿色发展”制度体系。
将可持续发展作为基础概念和主线，贡献构建人类命运共同体的中国方案。中国的生态文明建设从来是世界环境治理体系的重要内容，既在国际社会环境保护浪潮的影响下不断发展，也实现了在国际环境治理体系中从跟跑、并跑到更多领跑的质的飞跃。环境法典编纂，既是中国法治体系建设的重大决策，也是为国际环境治理体系提供中国方案的重要举措。这就要求我们以国际视野审视中国的环境法律问题，以为国际环境治理体系贡献中国智慧、中国力量的责任担当，采用国际通行的环境法语言，构建环境法典的话语体系、制度体系。
习近平总书记指出：“可持续发展是破解当前全球性问题的‘金钥匙’，同构建人类命运共同体目标相近、理念相通，都将造福全人类、惠及全世界。”“可持续发展”作为一个国际环境治理体系的通行概念，有着丰富的内涵，具有高度契合中华民族永续发展价值目标、采取环境与发展综合决策系统性方法、统筹国际国内法治的优势，可以而且应该成为中国环境法典编纂的基础概念和逻辑主线，必将推动为世界贡献一部具有中国特色、时代特色的环境法典。
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